SISMICA IN LOMBARDIA - Interventi relativi a elementi non strutturali in zona sismica

INTERVENTI SU ELEMENTI NON STRUTTURALI: SI PUÒ EVITARE LA PRESENTAZIONE A FINI SISMICI?

di Gianluigi Maccabiani

25/07/2026

<< Non ho alcuna intenzione di presentare l'Allegato F dei privi di rilevanza per questo semplice intervento di realizzazione di una tramezza! Che poi è in cartongesso...>>.

Vediamo il perché l'affermazione di questo professionista merita di essere analizzata.

Per comprendere se e come gli interventi sugli elementi "non strutturali" rientrino nella disciplina sismica, è utile partire da due interventi edilizi simili:

Caso 1: la realizzazione di una parete divisoria alta 2,5 metri per separare due cantine al piano interrato di un edificio.
Caso 2: la costruzione di una parete divisoria alta 6 metri per separare due aree all'interno di un capannone industriale.

Dal punto di vista urbanistico-edilizio gli interventi sono formalmente uguali, e dal punto di vista tecnico entrambe le opere vengono considerate interventi relativi a elementi "non strutturali". Tuttavia, dal punto di vista della sicurezza sismica, la differenza è sostanziale: la prima tramezza non presenta particolari criticità, mentre la parete di 6 metri possiede un’altezza tale da poter crollare o ribaltarsi durante una scossa di terremoto, richiedendo una specifica verifica di stabilità, oppure specifici accorgimenti progettuali, come l'uso di materiali leggeri, o altro.

Occorre dunque effettuare una presentazione della pratica a fini sismici, oppure tali opere possono essere eseguite senza alcun adempimento? Vediamo di seguito due scenari.

A. Interventi inseriti in un progetto strutturale generale

Quando gli interventi sugli elementi non strutturali fanno parte di un progetto più ampio, già soggetto a deposito o ad autorizzazione sismica, la gestione della pratica non presenta particolari dubbi interpretativi: tutta la documentazione inerente a tali elementi deve essere ricompresa all'interno della pratica strutturale principale.

Le modalità di rappresentazione all'interno del progetto variano in base al rischio tecnico dell'opera:

Per la parete da 2,5 metri, il progettista potrà ritenere sufficiente non sviluppare calcoli specifici né produrre elaborati grafici dedicati, vista la scarsa rilevanza sismica dell'elemento.
Per la parete da 6 metri, il progettista invece inserirà presumibilmente nel progetto una verifica della stabilità all'azione sismica e i relativi disegni esecutivi per la corretta realizzazione, oppure dimostrerà di aver previsto una parete con materiali leggeri, e ben ancorata, per evitare rischi nei confronti della pubblica incolumità.

In entrambi i casi si applicano le Norme Tecniche per le Costruzioni (NTC 2018), che sono cogenti per qualsiasi intervento in zona sismica, indipendentemente dalla procedura amministrativa adottata. Peraltro, tutti i metodi di controllo regionali prevedono obbligatoriamente il controllo del rispetto integrale delle NTC 2018. [Nota 1].

B. Interventi riguardanti esclusivamente elementi non strutturali

Le maggiori incertezze sorgono quando l'intervento riguarda esclusivamente elementi non strutturali all'interno di un edificio esistente.

In questa situazione non esiste una singola norma che dichiari in modo immediato cosa fare. Occorre quindi coordinare due livelli normativi distinti:

La disciplina sostanziale della sicurezza sismica (competenza dello Stato), che fissa i requisiti tecnici a tutela dell'incolumità pubblica e i prinicipi generali di presentazione dei progetti.
La disciplina procedimentale (competenza delle Regioni), che stabilisce le modalità di controllo e i modelli da trasmettere all'amministrazione locale.

La tesi sostenuta da chi scrive è che gli interventi su elementi non strutturali non sono esentati dalla disciplina sismica. Essi devono essere presentati all'organo competente tramite deposito sismico, autorizzazione sismica, oppure tramite la procedura semplificata per gli "interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità", prevista dalle regioni (in Lombardia, mediante l'Allegato F).

I sette argomenti a supporto della tesi

1) La classificazione tripartita del D.P.R. 380/2001 (art. 94-bis)

Nel 2019, l'art. 94-bis del Testo Unico dell'Edilizia ha riorganizzato tutti gli interventi sismici in tre sole categorie esaustive:

Interventi "rilevanti" nei riguardi della pubblica incolumità;
Interventi di "minore rilevanza" nei riguardi della pubblica incolumità;
Interventi "privi di rilevanza" nei riguardi della pubblica incolumità.

La legge non prevede una quarta categoria di opere "esenti" dalla disciplina sismica, fatta eccezione per le sole manutenzioni ordinarie (che per loro natura non possono in alcun modo costituire “costruzione” o “riparazione” o “sopraelevazione” ai sensi dell'art. 93). Il parametro fondamentale scelto dal legislatore nell'art. 94-bis non è la natura "strutturale" o "non strutturale" dell'opera, bensì la sua incidenza sulla pubblica incolumità.

2) Le Linee Guida Nazionali (D.M. 30 aprile 2020)

Il decreto ministeriale di attuazione dell'art. 94-bis specifica che la categoria degli interventi "privi di rilevanza" comprende le opere che non incidono sull'assetto del territorio "in quanto prive di rilevanza strutturale o perché presentano parametri geometrici, dimensionali, di peso o di utilizzo limitati".

Il Ministero colloca quindi esplicitamente gli interventi "privi di rilevanza strutturale" all'interno della terza categoria sismica, confermando che richiedono comunque un inquadramento amministrativo e la presentazione a fini sismici (nelle forme che le regioni sono delegate a stabilire).

3) La regolamentazione in Regione Lombardia (D.G.R. 4317/2021)

Regione Lombardia ha recepito le direttive nazionali con la D.G.R. 4317/2021. Il punto 33 dell'Allegato C e il punto 2.2 dell'Allegato F, ricomprendono tra le opere "prive di rilevanza" per la pubblica incolumità anche gli interventi "privi di rilevanza strutturale".

Dal punto di vista operativo, la delibera regionale prevede l'obbligo di trasmettere per via telematica una dichiarazione asseverata del professionista mediante l'Allegato F (selezionando l'opzione "privo di rilevanza strutturale" al punto 2.2). La presenza di una modulistica e di una procedura telematica ufficiale dimostra che tali opere non sono estranee alla trasmissione e al controllo sismico.

Ma c'è di più: nel testo dell'Allegato C del dispositivo regionale lombardo, che definisce appunto gli interventi privi di rilevanza, è indicato che: "Per i soli interventi, sopra indicati, comprendenti strutture, come definite nel D.P.R. 380/2001, e ai sensi delle Norme Tecniche sulle Costruzioni (ad oggi N.T.C. 2018, D.M. 17 gennaio 2018), gli elaborati progettuali inerenti alla pratica edilizia [...], dovranno ricomprendere una relazione di calcolo ed elaborati grafici esplicativi". Questa affermazione conferma che tra gli interventi privi di rilevanza potrebbero anche esserci interventi non "comprendenti strutture", per i quali non servono la relazione di calcolo e i disegni, ma per i quali va comunque predisposto l'Allegato F. [Nota 2].

4) Le prescrizioni delle Norme Tecniche (NTC 2018, par. 7.2.3)

Il paragrafo 7.2.3 delle NTC 2018 è quasi interamente dedicato agli elementi non strutturali (tramezzature, tamponature, controsoffitti, impianti). L'esperienza dei terremoti dimostra che gran parte dei danni alle persone deriva dal crollo di pareti divisorie, o dal distacco di pannelli di tamponamento o di elementi sospesi che costituiscono un pericolo reale e possono bloccare le vie di fuga. Inoltre, pareti interne rigide potrebbero alterare la risposta sismica globale dell'edificio. Per questo la norma impone di valutarne (in modo più o meno approfondito, e quando necessario) la stabilità.

L'esclusione automatica a priori degli elementi "non strutturali" dalla disciplina sismica non può essere di certo una scelta del legislatore, il quale nella regolamentazione del 2019 aveva già di certo conosciuto la pericolosità di tali elementi dopo il terremoti del Friuli (1976) e dell'Emilia (2012), dove il crollo dei tamponamenti (in opera e prefabbricati) ha causato una buona parte dei danni.

Peraltro, ogni volta che si tratta della pubblica incolumità il legislatore appare spesso persino troppo cautelativo (come confermano le innumerevoli sentenze in giurisprudenza), e difficilmente può aver scelto deliberatamente di escludere a priori la presentazione sismica degli interventi su elementi non strutturali.

5) L'orientamento importante della giurisprudenza

Come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza (per es. Corte di Cassazione Penale Sez. III, sent. 48005/2014, per la chiusura con tamponamento in mattoni forati di una veranda esistente in zona sismica) le disposizioni relative alle costruzioni in zona sismica hanno un ambito applicativo particolarmente ampio e si estendono a "tutte le opere la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, con l'unica esclusione degli interventi di semplice manutenzione ordinaria" (e abbiamo già ricordato il motivo per il quale le manutenzioni sono escluse a priori).

Tutta la giurisprudenza conferma che caratteristiche come la precarietà dell'opera, i materiali usati o il fatto che non si tratti di opere appartenenti all’ossatura portante della costruzione, non bastano a escludere il percorso sismico della pratica e i controlli dell'amministrazione.

È opportuno precisare che la sentenza richiamata (così come molte altre) è anteriore all'introduzione dell'art. 94-bis del D.P.R. 380/2001; tuttavia, il principio espresso dalla Corte, anziché essere superato dalla successiva riforma, appare perfettamente recepito nella nuova disciplina, che ha (di proposito) introdotto una classificazione degli interventi in funzione della loro rilevanza proprio nei riguardi della pubblica incolumità, in linea con l'orientamento della giurisprudenza e con i principi della norma sismica originaria, senza prevedere in alcun modo una generale esclusione degli interventi relativi agli elementi non strutturali.

6) La distinzione tra elementi strutturali e non strutturali non è sempre univoca

La tesi secondo cui gli interventi sugli elementi non strutturali sarebbero automaticamente esclusi dalla disciplina sismica presuppone che la distinzione tra elementi strutturali e non strutturali sia sempre chiara e univoca. Nella pratica progettuale, tuttavia, ciò non accade.

Componenti quali orditure secondarie di copertura, pannelli o sistemi di facciata, pur non partecipando necessariamente alla stabilità globale dell'edificio, sono spesso chiamati a resistere e trasmettere azioni meccaniche, come il peso proprio, la neve o il vento, e la loro inerzia sismica. Affermare che tutti gli interventi di questo tipo siano automaticamente esclusi dalla disciplina sismica sarebbe difficile da sostenere. La loro qualificazione richiede una valutazione tecnica e conferma come l'individuazione del corretto procedimento sismico non possa prescindere dal giudizio del progettista.

7) Le esigenze dell'istruttoria edilizia comunale

Quando un tecnico comunale esamina una CILA o una SCIA con una semplice pianta architettonica che rappresenta "i gialli e i rossi" di comparazione, e una semplice relazione tecnica descrittiva, egli non ha gli strumenti per capire se una parete da spostare sia un tramezzo di poca importanza per peso e altezza (caso 1 dell'esempio iniziale), o un divisorio pesante e/o rigido che richiede verifiche sismiche (caso 2).

Il funzionario comunale deve invece essere messo nelle condizioni di poter istruire correttamente una pratica edilizia, senza dover ogni volta intraprendere un confronto epistolare con il cittadino e i suoi tecnici. In altre parole, quando il funzionario istruisce una pratica edilizia con modifiche, anche minimali, su un edificio esistente, deve essere messo in condizione di gestire l'assenza del deposito sismico, attraverso un Allegato F che confermi l'ammissibilità di tale assenza.

Pretendere che il Comune compia una valutazione senza documentazione tecnica specifica significherebbe trasferire all'amministrazione responsabilità che spettano al progettista. L'asseverazione del professionista (Allegato F, in Lombardia) non costituisce quindi un mero adempimento formale, ma rappresenta l'atto attraverso il quale viene certificato che l'intervento è stato valutato sotto il profilo della sicurezza sismica e correttamente ricondotto alla categoria procedimentale prevista dalla legge, e non richiede la presentazione del deposito sismico (o dell'istanza di autorizzazione). [Nota 3].

Conclusioni

Una lettura coordinata di leggi nazionali, direttive ministeriali, NTC 2018, delibere della Regione Lombardia e giurisprudenza, porta a ritenere che gli interventi sugli elementi non strutturali non sono esenti dalla disciplina delle costruzioni in zona sismica.

Il professionista abilitato ha la responsabilità di qualificare correttamente l'opera e di attivare la procedura corrispondente: autorizzazione, deposito oppure procedura semplificata per interventi privi di rilevanza. In Regione Lombardia, per gli interventi più semplici sugli elementi non strutturali, questo adempimento si traduce nella presentazione della dichiarazione asseverata (Allegato F), che garantisce la sicurezza dell'intervento e la piena regolarità della pratica edilizia, e che mette l'organo di controllo nelle condizioni di istruire la pratica edilizia con esito favorevole e immediato, evitando un confronto epistolare infinto quanto inutile.

Per tornare all'esempio introdotto all'inizio dell'articolo, il funzionario che riceve la pratica edilizia non può (e non deve) saper distinguere il livello di pericolosità del caso 1 (la parete di altezza 2,40 m che divide due cantine) e del caso 2 (la parete alta 6 metri nel capannone): gli serve l'inquadramento sismico del progettista, attraverso la presentazione a fini sismici dell'intervento, tramite deposito, autorizzazione, oppure tramite la procedura semplificata per gli "interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità".

[Nota 1]: Riguardo all'obbligatorietà di far rientrare nella disciplina sismica, e nei relativi controlli, anche gli interventi riguardanti gli elementi "non strutturali", si ricorda che tale principio è stato affermato in modo chiaro nella pronuncia n. 264/2019 con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittima la legge della Regione Calabria 28/12/2018 n. 53 (all'art. 2 co. 1 lett. c) laddove prescrive che i controlli sulle pratiche sismiche non debbano riguardare «la progettazione degli elementi non strutturali e degli impianti, salvo le eventuali interazioni con le strutture, ove la progettazione debba tenerne conto».
[Nota 2]: Da rilevare che, come già ricordato su questo portale, nell'Allegato C la Regione Lombardia avrebbe dovuto introdurre limitazioni di peso e di altezza anche per gli elementi non strutturali; perché è evidente che una tramezza in prismi con altezza 6 metri dovrebbe essere assoggettata direttamente a deposito sismico, e non rientrare negli interventi privi di rilevanza per la pubblica incolumità. Ma questo è un altro argomento...
[Nota 3]: Il vero motivo per cui nasce questo articolo è proprio questo: il funzionario comunale deve essere messo nelle condizioni di poter istruire correttamente una pratica edilizia, senza dover ogni volta intraprendere un confronto epistolare con il cittadino e i suoi tecnici. Se una pratica edilizia (che non sia di semplice manutenzione ordinaria) viene presentata senza dichiarare che sarà effettuato il deposito sismico, essa deve contenere l'asseverazione per interventi privi di rilevanza, altrimenti resta l'incertezza di una valutazione tecnica che non può essere messa in capo al funzionario stesso.

La tesi contraria

L'interpretazione fin qui proposta non è l'unica possibile. Esistono infatti almeno due obiezioni che, a prima vista, potrebbero indurre a ritenere che gli interventi riguardanti elementi non strutturali siano esclusi da qualsivoglia adempimento previsto dalla disciplina sismica. Entrambe meritano di essere esaminate, ma ricordiamoci che le interpretazioni delle norme "poco chiare" o "ambigue" devono essere coerenti con l'impianto normativo generale.

A giudizio di chi scrive, le due obiezioni possono essere confutate nel seguente modo.

Obiezione 1: Il titolo dell'art. 94-bis parla solo di "interventi strutturali"

L’obiezione più facile si fonda sulla rubrica dell'art. 94-bis del D.P.R. 380/2001, il cui titolo è: “Disciplina degli interventi strutturali in zone sismiche”. Secondo questa impostazione, il riferimento agli "interventi strutturali" sarebbe sufficiente a limitare l'ambito di applicazione della norma alle sole opere appartenenti all'ossatura portante della costruzione, escludendo quindi gli interventi riguardanti elementi non strutturali.

Confutazione: nel diritto vige il principio rubrica non est lex: il titolo di un articolo ha un valore puramente descrittivo e non limita il contenuto del testo di legge. La giurisprudenza civile e amministrativa richiama costantemente il principio rubrica non est lex, secondo il quale il contenuto normativo deve essere ricavato dal testo della disposizione e dalla sua interpretazione sistematica, non dal titolo attribuito all'articolo della legge. Il testo dell'art. 94-bis applica la classificazione in base alla pubblica incolumità, non alla presenza o assenza di elementi portanti. Un esempio analogo si trova nell'art. 65 dello stesso D.P.R. 380/2001, la cui rubrica cita ancora il cemento armato e l'acciaio, mentre il testo estende l'obbligo a tutti i materiali disciplinati dalle NTC.
Inoltre, il comma 1 dello stesso art. 94-bis richiama direttamente l'articolo 52: l'art. 52 recepisce esattamente l'art. 1 dell'originaria legge n. 64/1974 per le costruzioni in zona sismica, e prevede “[…] l’osservanza delle norme tecniche riguardanti i vari elementi costruttivi [...]" senza distinzione alcuna tra elementi strutturali e non strutturali.

Obiezione 2: La modulistica unificata per sanatorie e tolleranze

Un secondo argomento deriva dalla modulistica edilizia unificata approvata in sede di Conferenza Unificata. I modelli unificati per le sanatorie chiedono di distinguere tra interventi che hanno "rilevanza strutturale" e che non hanno "rilevanza strutturale", indirizzando verso le categorie sismiche solo i primi.

A giudizio di chi scrive, tale conclusione non appare tuttavia coerente con il restante impianto normativo che regola le costruzioni in zona sismica, e che è stato descritto in parte in questo articolo.

In particolare:

La modulistica contiene una grave incongruenza interna: Selezionando l'opzione "ha rilevanza strutturale", tra le possibilità successive è inclusa l'opzione "intervento privo di rilevanza per la pubblica incolumità". Ma così si genera così un evidente corto circuito logico: per poter dichiarare che un intervento su elementi non strutturali è "privo di rilevanza ai fini della pubblica incolumità" (come è chiaramente indicato nelle Linee Guida Ministeriali - D.M. 30 aprile 2020), il professionista deve aver prima dichiarato che esso "ha rilevanza strutturale". Questa sequenza non è quindi conciliabile con le Linee Guida. La modulistica deve essere rivista.
La conformità riguarda l'intera opera: Gli articoli 34-bis e 36-bis del D.P.R. 380/2001 richiedono che, nell'ambito dei procedimenti di sanatoria, venga dimostrata la conformità delle opere anche rispetto alle norme tecniche vigenti al momento della loro realizzazione (e talvolta anche al momento di presentazione della domanda). Tale verifica non può ovviamente limitarsi alle sole strutture portanti, perché le norme tecniche disciplinano anche gli elementi non strutturali, imponendo, nei casi previsti, specifiche verifiche di sicurezza anche con rilevanza sismica.
L'ambiguità della "rilevanza strutturale": Se la si intende come assenza assoluta di interventi sulle parti strutturali, allora nella modulistica il legislatore avrebbe dovuto scrivere che l'intervento “non riguarda le parti strutturali della costruzione”; se, invece, si voleva introdurre un concetto di rilevanza relativa, la situazione diventa insostenibile, poiché manca qualsiasi criterio oggettivo di valutazione preventiva; è impossibile infatti valutare a priori la “rilevanza strutturale” (rispetto a cosa?) di un intervento in assenza di un criterio o di un elenco; in questa seconda accezione di rilevanza (relativa), ciascun professionista potrebbe intraprendere le strade più disparate, affermando che a suo giudizio la difformità non ha affatto rilevanza strutturale; e le stesse strade, ma al contrario, potrebbe intraprenderle il funzionario comunale.
La modulistica non prevale sulla legge: I modelli approvati in Conferenza Unificata costituiscono strumenti amministrativi destinati a semplificare la presentazione delle pratiche edilizie, ma non possiedono forza normativa e non possono introdurre deroghe o limitazioni rispetto alla disciplina stabilita dalla legge o dalle norme tecniche. Qualora emergesse un contrasto tra la modulistica e il quadro normativo di riferimento, dovrebbe naturalmente prevalere quest'ultimo.

Il diritto vive anche di interpretazione. Quando il quadro normativo è chiaro, le soluzioni sono generalmente univoche; quando invece le disposizioni risultano ambigue, incomplete o tra loro non perfettamente coordinate, è inevitabile che possano svilupparsi letture differenti: però, le interpretazioni devono essere coerenti con l'impianto normativo e orientate (come più volte ribadito in giurisprudenza) alla tutela massima dell'incolumità.

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