"SANATORIA SISMICA": MISSIONE IMPOSSIBILE!

di Gianluigi Maccabiani

15/05/2024

La Premessa

Con la pronuncia del Consiglio di Stato n. 3645, pubblicata il 22/04/2024, si riaprono le danze delle interpretazioni giuridiche sul tema della cosiddetta “sanatoria sismica”. I giudici del massimo organo di tutela della giustizia nell'amministrazione pubblica fanno subito riferimento alle “innegabili lacune normative”. Testuali parole! 

La sintesi

Secondo i giudici del Consiglio di Stato, nel caso di interventi eseguiti abusivamente, la presentazione a posteriori di una pratica sismica è sempre possibile, e anzi è proprio necessaria. Pertanto, laddove sia richiesto il requisito della doppia conformità (secondo gli artt. 36 e 37 del D.P.R. 380) esso va garantito non soltanto mediante la dimostrazione a posteriori della doppia conformità sostanziale degli interventi abusivi alle norme tecniche antisismiche (secondo le parole usate dalla Corte Costituzionale nella nota pronuncia del 101/2013), ma anche attraverso l’acquisizione del giusto titolo sismico (deposito o autorizzazione) a posteriori, appunto.

Bisogna osservare che in questa Sentenza, pubblicata lo scorso 22 aprile 2024, i giudici del Consiglio di Stato affermano esattamente il contrario di quanto stabilito dalla Corte di Cassazione nella Sentenza n. 2357, pubblicata poco più di un anno prima (il 20 gennaio 2023), secondo la quale la presentazione delle pratiche sismiche a posteriori è assolutamente vietata, perché non è mai stata prevista dal legislatore.

Pertanto, in presenza di due pronunce in antitesi tra loro dei massimi organi giuridici dello Stato, pare impossibile adottare una procedura certa: non ci resta che seguire una strada oppure l’altra, ma in entrambi i casi il singolo organo di controllo potrebbe impedirci di proseguire, contestando alternativamente o la mancata presentazione della pratica sismica a posteriori (che sarebbe necessaria secondo il Consiglio di Stato per assolvere alla doppia conformità prevista dal D.P.R. 380), o viceversa la sua presentazione (che sarebbe vietata perché, come dice la Cassazione, il D.P.R. 380 prevede l’acquisizione di questi titoli soltanto in via preventiva, e non a posteriori).

Facciamo un passo indietro

Un concetto è chiaro: il permesso in sanatoria si può ottenere quando gli aspetti "sostanziali" (rispetto delle "norme tecniche antisismiche") sono già a posto, nei due momenti temporali (dell'abuso e della domanda di sanatoria), e si debbano regolarizzare soltanto gli “abusi formali”. Tuttavia, per la regolarizzazione formale in doppia conformità degli aspetti strutturali e antisismici il legislatore non ha previsto alcuna procedura esplicita. E qui nasce il problema.

Fino a oggi, la giurisprudenza si era espressa in questo modo:

 

 

Oggi, in antitesi rispetto a quanto sentenziato dalla Corte di Cassazione, il Consiglio di Stato riafferma con forza e coraggio la posizione più possibilista, secondo la quale la presentazione a posteriori della pratica sismica è possibile, e anzi necessaria: “La carenza del titolo sismico preventivo non si risolve necessariamente in un rigetto, ove la parte dimostri di poterlo conseguire e di averlo in concreto richiesto, seppure in maniera postuma”.

Il Consiglio di Stato osserva infatti che se si negasse la possibilità di ottenere il titolo a posteriori si arriverebbe all’impossibilità a priori di applicare l’accertamento di conformità, con una sorta di annullamento degli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380: testualmente “Negando in toto l’ammissibilità di un’autorizzazione sismica postuma, infine, essendo considerazione nota l’estensione del territorio soggetto alla relativa tutela in Italia, si rischierebbe di addivenire ad una sorta di interpretatio abrogans dell’art. 36 del T.u.e., in fatto difficilmente utilizzabile”.

Esiste una possibile soluzione?

Qual è dunque la strada giusta? Dobbiamo seguire le conclusioni a cui giungono i giudici della Cassazione oppure quelle del Consiglio di Stato? In effetti, entrambi gli organi di giurisdizione confermano la presenza di lacune normative e l’assenza di specifiche procedure di “sanatoria” per il mancato deposito sismico preventivo o per il mancato ottenimento dell’autorizzazione sismica di cui agli artt. 93 e 94. Perciò è difficile individuare la strada giusta per regolarizzare gli interventi abusivi.

Le strade (alternative) potrebbero essere le seguenti:

In ogni caso, a quanto sopra si aggiungono i seguenti passaggi, dove applicabili:


Gianluigi Maccabiani
Scrivetemi qui: maccabiani@tecnolabingegneria.it

[NOTA 1]
In effetti, nella sua pronuncia (Sentenza 2357 del 20 gennaio 2023) la Corte di Cassazione afferma non soltanto che la presentazione delle pratiche sismiche a posteriori è sempre vietata, ma anche che appunto non è in alcun modo possibile ottenere la sanatoria prevista agli artt. 36 e 37 del D.P.R. 380. Tuttavia, questa conclusione, pur essendo probabilmente fondata e coerente dal punto di vista giuridico (infatti i giudici della Corte di Cassazione non possono sbagliare, per definizione), crea una situazione paradossale, nella quale l’assenza di un titolo formale impedisce la dimostrazione di una doppia conformità sostanziale, e nella quale (come dice il Consiglio di Stato) negando la presentazione formale a posteriori si nega l’applicazione degli artt. 36 e 37 del D.P.R. stesso. Ecco dunque il perché, a giudizio di chi scrive (e come già evidenziato in questo articolo: https://www.sismicainlombardia.it/approfondimenti/il-raccordo-tra-sanatoria-sismica-e-sanatoria-edilizia), la strada di dimostrare la doppia conformità sostanziale alle “norme tecniche antisismiche” (NTC), richiamate anche dai giudici della dalla Corte Costituzionale nella pronuncia n. 101/2013, deve sempre essere concessa, indipendentemente dalla forma di presentazione e dalla procedura amministrativa. Bisogna comunque tener conto che nei casi di obbligatorietà dell'autorizzazione sismica (o al tempo dell'abuso, o al tempo della domanda), tale assenza è da considerare "sostanza", perché consiste nell'esame del progetto da parte dell'organo di controllo; in questi casi, pertanto, l'ottenimento dell'autorizzazione sismica a posteriori (secondo il percorso indicato dai giudici del Consiglio di Stato) resta sempre un passaggio obbligato. Per esempio, in Lombardia, l'obbligo generalizzato di autorizzazione sismica è restato vigente nei comuni in zona sismica 2 dal 10/04/2016 (entrata in vigore della DGR 5001/2016 con le procedure sismiche) al 18/04/2019 (pubblicazione del decreto Sblocca Cantieri).

[NOTA 2]
In effetti, la strada indicata dal Consiglio di Stato appare la più idonea: la presentazione del deposito sismico o della richiesta di autorizzazione sismica a posteriori consente non solo di soddisfare la doppia conformità a livello sostanziale e “formale”, acquisendo i relativi titoli mancanti, ma anche di produrre il certificato di collaudo statico (a cura di professionista terzo alle parti, secondo le regole formali previste nell’art. 67 del D.P.R. 380), necessario per garantire l’agibilità della costruzione comprensiva degli interventi abusivi, secondo l’art. 24, comma 5 del D.P.R. 380.

[NOTA 3]
Si vuole offrire il seguente spunto di riflessione. L'estensione del concetto di doppia conformità anche alle regole antisismiche è stata evidenziata per la prima volta dalla Corte Costituzionale (n. 101/2013). Si tratta di opere che, per il solo fatto di essere state eseguite "abusivamente", e cioè in modo difforme da quanto indicato nel titolo edilizio, richiedono un controllo della conformità (doppia) anche dal punto di vista delle regole antisismiche. Non si tratta, quindi di individuare opere eseguite in violazione di norme antisismiche, ma banalmente di individuare opere eseguite in violazione di norme urbanistiche (cioè senza il titolo edilizio, o difformi da esso), e appunto rappresentate negli elaborati grafici architettonici e oggetto di richiesta di permesso in sanatoria.

In effetti, la mancata presentazione di un deposito sismico per opere perfettamente conformi e autorizzate dal punto di vista urbanistico non costituisce un "abuso" da assoggettare a doppia conformità: si tratta semmai della necessità di attivare il procedimento previsto per le "violazioni alla disciplina antisismica", agli artt. 96 e seguenti del D.P.R. 380, con il quale il giudice impartisce le disposizioni per ricondurre a conformità le opere che hanno violato le norme sismiche al tempo della realizzazione; invece, è necessario dimostrare la doppia conformità nell'unico caso che in concreto può maniferstarsi, e cioè quello di opere difformi dal punto di vista edilizio e urbanistico rispetto ai documenti progettuali allegati alla pratica edilizia. In altre parole (a giudizio di chi scrive) si possono presentare i seguenti casi:

1) Opere difformi rispetto al titolo edilizio: se tali opere riguardano (come conseguenza geometrica) anche aspetti antisismici, per tali opere va effettuato sempre il controllo di doppia conformità urbanistico e anche sismico (vedi Sentenza n. 101/2013 della Corte Costituzionale). E questo controllo deve essere effettuato indipendentemente dal fatto che le opere sia state eseguite o meno in violazione delle norme antisismiche al tempo della loro realizzazione: infatti, per il solo fatto che tali opere sono irregolari rispetto ai documenti presentati con la pratica edilizia, esse non potevano in ogni caso essere eseguite: sono illegittime sotto tutti i punti di vista. Se c'è stata o meno violazione delle norme antisismiche è invece un fatto che va accertato separatamente, per far scattare o meno la segnalazione all'autorità giudiziaria secondo l'art. 96 del D.P.R. 380 e il conseguente processo penale di cui all'art. 98; il procedimento dovrà concludersi tenendo conto del fatto che per le opere difformi serve in ogni caso la doppia conformità, e che tale doppia conformità non può essere condizionata all'esecuzione di opere, neppure impartite dal giudice stesso.

2) Opere conformi rispetto al titolo edilizio (cioè ai documenti progettuali presentati con la pratica edilizia), ma eseguite in violazione delle norme antisismiche (es. mancato deposito sismico del progetto, mancato ottenimento di autorizzazione sismica se prevista, ecc.): per tali opere non va effettuato il controllo di doppia conformità, bensì deve essere attivata la  la segnalazione all'autorità giudiziaria secondo l'art. 96 del D.P.R. 380 e il conseguente processo penale di cui all'art. 98, e la relativa riconduzione a conformità, secondo i livelli di sicurezza previsti al tempo della violazione.

[NOTA 4]
Qui bisogna fare attenzione: nella pronuncia citata, i giudici del Consiglio di Stato si attivano in un ammirabile tentativo di “raccordare” la procedura della “doppia conformità” (artt. 36 e 37 del D.P.R. 380) con quella di “riconduzione alla conformità” prevista nel D.P.R. 380: come è noto, infatti, un intervento realizzato in violazione della disciplina antisismica fa scattare immediatamente la procedura penale (artt. 96 e 98), con la quale il giudice, previa opportuna condanna, stabilisce se l’opera garantisce adeguati livelli di sicurezza o se sia necessario intervenire per garantirne la sicurezza e la conformità alle norme sismiche, a seguito di una violazione sostanziale (per un progetto o una direzione lavori sbagliati) o formale (per un mancato preavviso di deposito o per il mancato ottenimento dell’autorizzazione sismica).

Nei casi in cui il reato sia “estinto”, il procedimento passa alla Regione (art. 100), che segue lo stesso criterio indicato per il giudice. Tale procedura consente di evitare la demolizione delle parti realizzate in violazione di norme antisismiche. Ma su questo aspetto la Cassazione si è già espressa (Sentenza n. 2357 del 20 gennaio 2023): “[…] la specifica disciplina antisismica non contempla alcuna forma di sanatoria o autorizzazione postuma per gli interventi eseguiti senza titolo, prevedendone invece la mera riconduzione a conformità, come si ricava da quanto dispone il terzo comma dell'art. 98 […]”.

Invece, secondo la citata recente pronuncia del Consiglio di Stato la procedura della doppia conformità con l’acquisizione dei titoli sismici a posteriori potrebbe addirittura sostituirsi al procedimento dell’art. 98: “[…] il controllo postumo della regolarità sismica/strutturale, ove richiesto dalla parte, attivando il relativo procedimento, risponde esso pure a principi di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., nonché di economicità ed efficacia presidiati dall’art. 1 della l. n. 241/1990. Esso peraltro, in quanto si risolve in un controllo di conformità sostanziale anche alla luce delle sopravvenienze normative alla realizzazione dell’abuso, pare rispondere maggiormente alle esigenze di tutela dell’incolumità pubblica, che presuppongono intrinsecamente celerità di risposta, rispetto ad una valutazione delle stesse differita all’esito, non sempre egualmente veloce, del procedimento penale […]”.

Tuttavia, i giudici del Consiglio di Stato non sembrano chiarire in alcun modo il fatto che: 1) se la violazione non viene segnalata all’autorità giudiziaria, il funzionario pubblico si espone al mancato rispetto di quanto previsto nell’art. 96 del D.P.R. 380, che prevede appunto l’obbligo di segnalare le violazioni della normativa antisismica; 2) se viceversa la violazione viene segnalata, si attiva un procedimento (penale) che l’organo comunale (o regionale) non può in alcun modo fermare, sino al pronunciamento del giudice, che avviene tipicamente dopo qualche anno dalla segnalazione.

Soltanto nel caso in cui il giudice riscontri e dichiari l’estinzione del reato, le due procedure (la regolarizzazione formale con doppia conformità e il procedimento dell’art. 98) possono confluire, sino a essere sovrapposte nell’art. 100 (“Qualora il reato sia estinto per qualsiasi causa, la Regione – o il comune – ordina, con provvedimento definitivo, sentito l'organo tecnico consultivo della regione, la demolizione delle opere o delle parti di esse eseguite in violazione delle norme del presente capo e delle norme tecniche di cui agli articoli 52 e 83, ovvero l'esecuzione di modifiche idonee a renderle conformi alle norme stesse”).

La possibilità di sostituire la segnalazione all'autorità giudiziaria con la procedura di regolarizzazione con doppia conformità va dunque considerata con estrema cautela, perché riguarda anche procedimenti penali, sui quali l’organo amministrativo comunale non ha alcuna competenza.

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