SISMICA IN LOMBARDIA - L'autorizzazione sismica in sanatoria non esiste

L'AUTORIZZAZIONE SISMICA IN SANATORIA NON ESISTE

di Gianluigi Maccabiani

11/03/2022

Il tema dell’autorizzazione sismica in sanatoria è controverso, e continua a interessare i tribunali di ogni ordine e grado. Per gli aspetti operativi le incertezze permangono. Tuttavia, a colpi di sentenze si ripetono costantemente due concetti che dovrebbero ormai essere chiari:

1. L’accertamento di conformità previsto dagli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380 prevede la doppia conformità per le "norme tecniche antisismiche". La regolarità sismica del progetto è da intendersi come effettiva conformità del progetto alle "prescrizioni tecniche di sicurezza sismica". Per la sola violazione degli obblighi formali relativi al deposito e all'autorizzazione sismica di cui agli artt. 93 e 94 del D.P.R. 380 l'ordine di demolizione è illegittimo.

2. Ai fini dell’ottenimento di permessi in sanatoria secondo gli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380, la legislazione nazionale non prevede il rilascio di “autorizzazioni sismiche in sanatoria” (oppure analogamente di “attestati di deposito sismico in sanatoria”). Le legislazioni regionali non possono prevedere l’istituzione di questi titoli in sanatoria nel senso degli artt. 36 e 37, poiché la materia non è nella loro piena disponibilità.

Per il punto 1 si richiamano le seguenti sentenze:

CORTE COSTITUZIONALE 101/2013

<< Se pertanto, nel sistema dei principi delineati dalla normativa statale, sia gli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire, sia quelli consentiti a seguito di denuncia, presuppongono sempre la previa verifica del rispetto delle norme sismiche, non pare possa dubitarsi che la verifica della doppia conformità, alla quale l’art. 36 del testo unico subordina il rilascio dell’accertamento di conformità in sanatoria, debba riferirsi anche al rispetto delle norme sismiche, da comprendersi nelle norme per l’edilizia, sia al momento della realizzazione dell’intervento che al momento di presentazione della domanda di sanatoria [...]. Deve pertanto ritenersi che l’accertamento del rispetto delle specifiche norme tecniche antisismiche è sempre un presupposto necessario per conseguire il titolo che consente di edificare, al quale si riferisce il criterio della doppia conformità >>.

In altre parole: l’accertamento di conformità previsto dagli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380 prevede la doppia conformità per le "norme tecniche antisismiche".

CASSAZIONE PENALE n. 56040 del 15/12/2017

<< [...] Va, al riguardo, ribadito il principio, costantemente affermato da questa Corte, secondo cui "In tema di disciplina delle costruzioni in zona sismica, il potere-dovere del giudice di ordinare la demolizione dell'immobile, ai sensi dell'art. 98, comma terzo, del d.P.R. n. 380 del 2001, in caso di condanna per i reati previsti dalla relativa normativa, sussiste soltanto con riferimento alle violazioni sostanziali, ovvero per la inosservanza delle norme tecniche, e non anche per le violazioni meramente formali" [...] anche in considerazione di quanto già osservato a proposito dell'interesse sotteso alle disposizioni di cui agli artt. 93 e 94 d.P.R. 380/2001. Ne consegue che indebitamente è stata disposta dal Tribunale di Teramo la demolizione delle opere realizzate dagli imputati, in relazione alle quali non è stata contestata l'inosservanza delle norme tecniche, bensì degli obblighi di carattere formale di cui agli artt. 93 e 94 d.P.R. 380/2001, sicché di tale ordine va disposta la revoca >>.

In altre parole: ciò che conta ai fini della possibilità di conservare le opere è l'osservanza delle norme tecniche, mentre gli adempimenti relativi al deposito e all'autorizzazione sismica di cui agli artt. 93 e 94 del D.P.R. 380 costituiscono solo obblighi formali.

TAR MOLISE n. 169 del 05/05/2021

<< […] la ratio della disciplina antisismica, […] considera la regolarità sismica del progetto (da intendersi come effettiva conformità del progetto alle prescrizioni tecniche di sicurezza sismica) come un requisito indefettibile per la realizzazione delle opere e per l’ottenimento di un valido titolo edilizio, e dunque anche ai fini del rilascio del permesso di costruire in sanatoria ex articolo 36 del TUED >>.

In altre parole: la regolarità sismica del progetto è da intendersi come effettiva conformità del progetto alle "prescrizioni tecniche di sicurezza sismica".

Per il punto 2 si richiamano le seguenti sentenze:

TAR LAZIO SENTENZA N. 376 DEL 13/10/2020

<< […] né la legislazione statale né quella regionale, adottata in conformità ai principi fondamentali della materia dalla prima evincibili, prevedono l’istituto dell’autorizzazione sismica in sanatoria. Al contrario, stante la ricordata rilevanza di principio fondamentale della materia rivestita dalla natura esclusivamente preventiva del titolo abilitativo de quo, una esplicita previsione a livello di legislazione statale della sua possibilità di rilascio in sanatoria sarebbe stata necessaria, analogamente a quanto, del resto, è previsto in materia edilizia in generale dall’art. 36, d.P.R. n. 380 cit., ovvero dalla legislazione condonistica speciale >>.

In altre parole: al fine dell'ottenimento del permesso in sanatoria secondo gli artt. 36 e 37 del D.P.R. 380, l’autorizzazione sismica in sanatoria non esiste. E nemmeno la legislazione regionale può a tal fine prevederla. Se il legislatore nazionale avesse voluto introdurla, lo avrebbe necessariamente fatto.

<< Né a conclusioni diverse può indurre la considerazione di altre disposizioni statali in materia di vigilanza sulle costruzioni in zone sismiche, come l’art. 96, D.P.R. n. 380 cit., […] infatti, si tratta di norme relative all’accertamento in sede penale delle violazioni sismiche, che in alcun modo possono essere interpretate come volte a consentire il rilascio di un’autorizzazione postuma rispetto a interventi già posti in essere >>.

In altre parole: si tratta di norme in materia penale, che non possono essere re-interpretate, neppure dal legislatore regionale, attraverso l’introduzione di un’autorizzazione postuma.

<< Egualmente è a dirsi per i successivi artt. 98, 99 e 100, che […] non danno in alcun modo vita a un procedimento amministrativo di autorizzazione in sanatoria su istanza del privato, limitandosi a consentire la conservazione del manufatto eretto in difetto di autorizzazione sismica preventiva, una volta che la vicenda penale sia stata comunque definita […].In definitiva, può ritenersi che nel sistema introdotto dagli artt. 94 ss., D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 […] non è previsto il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria su istanza del privato per opere edili già eseguite ed assoggettate a controllo preventivo, a nulla rilevando che il fatto sia accertato dagli uffici amministrativi o dagli organi di polizia giudiziaria ovvero che sia portato a conoscenza dell’ufficio tecnico regionale per effetto di una auto-denuncia di chi ne sia stato l’autore >>.

In altre parole: il D.P.R. 380 non prevede il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria.

TAR CAMPANIA SENTENZA N. 1347/2021

<< […] non sarebbe in ipotesi neanche invocabile l’art. 36 del D.P.R. 380, dal momento che l’applicazione dell’istituto dell’accertamento di conformità non può che essere armonizzata con i successivi artt. 96, 98, 99 e 100, che delineano le uniche modalità attraverso le quali la legge rende possibile pervenire all’effetto utile di conservare un manufatto realizzato ab origine in carenza di autorizzazione sismica. Mancando una puntuale disciplina positiva dell’autorizzazione sismica in sanatoria, va evitato il rischio di introdurre in una materia così delicata per l’incolumità delle persone – peraltro neppure pienamente disponibile da parte del legislatore regionale – una sorta di sanatoria giurisprudenziale fondata sull’accertamento postumo della conformità dell’opera comunque edificata alle norme tecniche per la costruzione in zone sismiche al momento della richiesta >>.

In altre parole: la disciplina dell’autorizzazione sismica in sanatoria non c’è, e guai al legislatore regionale che cerchi di introdurla: la materia non compete alle regioni.

<< […] In definitiva, può ritenersi che nel sistema introdotto dagli artt. 94 ss. del d.P.R. n. 380, si ribadisce come applicabile ratione temporis, non sia stato previsto il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria su istanza del privato per opere edili già eseguite ed assoggettate a controllo preventivo, a nulla rilevando che il fatto sia accertato dagli uffici amministrativi o dagli organi di polizia giudiziaria, ovvero che sia portato a conoscenza dell’ufficio tecnico regionale per effetto di una auto-denuncia di chi ne sia stato l’autore […] >>.

In altre parole: nel sistema delle regole sismiche il legislatore nazionale non ha volutamente previsto il rilascio dell’autorizzazione sismica in sanatoria.

CASSAZIONE PENALE 2848 del 22/01/2019

<< […] il deposito "in sanatoria" degli elaborati progettuali non estingue la contravvenzione antisismica, che punisce l'omesso deposito preventivo di detti elaborati in quanto l'effetto estintivo è limitato dall'art. 45 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 alle sole contravvenzioni urbanistiche […] e, parimenti, il rilascio in sanatoria dell'autorizzazione dell'Ufficio del Genio civile non costituisce causa estintiva dei reati di violazione della normativa antisismica di cui agli artt. 93, 94 e 95 del d.P.R. n. 380 del 2001 […]. Diversamente dalla previsione di cui all’art. 45, comma 3, d.P.R. 380 del 2001, non v’è, di fatti, alcuna disposizione che preveda l’estinzione di detti reati nel caso di tardivo adempimento degli obblighi omessi, o, più in generale, di “sanatoria” amministrativa delle violazioni >>.

In altre parole: l’autorizzazione e il deposito sismici in sanatoria sono sconosciuti al legislatore statale, sia per gli aspetti penali, sia per quelli di sanatoria amministrativa.

In conclusione

È possibile affermare che la legge nazionale non prevede la possibilità di presentare pratiche sismiche in sanatoria e di acquisirne a posteriori i relativi titoli sismici ai fini dell’accertamento di conformità di cui agli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380/2001.

La Cassazione ci ricorda che il mancato deposito sismico e il mancato ottenimento dell'autorizzazione sismica sono entrambi abusi formali, non sostanziali; la giurisprudenza amministrativa ci ricorda inoltre che la regolarità sismica del progetto è da intendersi come effettiva conformità del progetto alle prescrizioni tecniche di sicurezza sismica.

Per le finalità della sanatoria con accertamento di conformità di cui agli artt. 36 e 37, il Testo Unico per l'Edilizia (D.P.R. 380), da solo, non prevede che possa essere presentata una pratica di deposito sismico a posteriori e tantomeno una domanda di autorizzazione sismica a posteriori. Se il comune decidesse di richiedere la presentazione di una pratica sismica a posteriori ai fini del permesso in sanatoria, la richiesta potrebbe rivelarsi oltre che illogica, anche illegittima. (Diversa è invece la richiesta, sempre legittima, nel procedimento di segnalazione di agibilità di cui all'art. 24 D.P.R. 380, di presentare, se dovuto, il certificato di collaudo, anche con pratica tardiva).

Nelle regioni in cui l’acquisizione di titoli sismici a posteriori è normata, interviene la Corte Costituzionale (o la giurisprudenza) a evidenziarne la illegittimità, sia per i profili riguardanti i permessi in sanatoria previsti negli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380, sia per quanto riguarda la possibilità (vietata nel nostro ordinamento) di regolarizzare le opere attraverso interventi autorizzati o depositati a posteriori.

Nelle regioni in cui l'acquisizione di titoli sismici a posteriori di autorizzazione e deposito non è normata, si pone il problema della assenza di una procedura operativa che sia compatibile con quanto previsto per ottenere i permessi in sanatoria previsti negli articoli 36 e 37 del D.P.R. 380. (Evidentemente, la mancata previsione di una procedura per la presentazione tardiva delle pratiche, con o senza interventi abusivi, rende difficile anche l'ottenimento del certificato di collaudo ai fini dell'agibilità).

Al di là del procedimento penale previsto negli articoli 96 e segg. (che peraltro vale soltanto per i casi in cui ai tempi dell'abuso era già prevista la zona sismica, e lascia scoperti i casi in cui pur in presenza di abuso edilizio, l'abuso non abbia comportato violazioni delle procedure sismiche) in generale manca la modalità per dimostrare la doppia conformità ai livelli di sicurezza previsti dalle norme tecniche antisismiche. La presentazione di un "progetto" a posteriori, per l'ottenimento di titoli amministrativi postumi (seppur non previsti, e quindi difficilmente attivabili formalmente), è soltanto uno dei modi possibili per fornire tale dimostrazione. Più propriamente sarebbe necessaria una procedura per la presentazione della "Valutazione della sicurezza" degli interventi realizzati in difformità, secondo i livelli più restrittivi nei due momenti temporali (cioè quelli previsti oggi), ma calcolati come indicato dalle norme tecniche per gli edifici esistenti (NTC 2018, capitolo 8).

Comunque, l’assenza a livello nazionale del procedimento di presentazione delle pratiche sismiche ai fini dell'accertamento di conformità in sanatoria non è casuale; e la giurisprudenza sopra richiamata lo conferma. I principi sono chiari, ma dal punto di vista operativo le incertezze permangono.

Sismica in Lombardia: l'esaminatore che non ti aspetti!

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