LE MODALITÀ DI CONTROLLO DEI PROGETTI NELLE ZONE SISMICHE IN LOMBARDIA

Il “consulente strutturista” e il “consulente geologo” che svolgono l’esame tecnico sul progetto rilasciano un “parere tecnico” sulla base dell’esame degli elaborati progettuali e della loro congruenza col progetto architettonico e con gli strumenti urbanistici. In particolare, tale controllo fa riferimento a quanto stabilito nell’allegato F e nell’allegato H per i casi di rilascio dell’autorizzazione in zona 2 e per i casi di sopraelevazione e di controllo a campione sui progetti in zone 3 e 4; il controllo è relativo alla completezza, adeguatezza e congruità dei contenuti del progetto.

È quindi giusto che i consulenti strutturista e geologo svolgano l’esame tecnico lasciando ai funzionari comunali l’istruttoria di verifica formale, per ragioni giuridiche, perché le responsabilità dell’organo comunale di controllo non sono demandabili in questo caso, perché prevedono meccanismi propri dei funzionamenti dell’ufficio tecnico e della pubblica amministrazione, e per ragioni tecniche, perché il controllo formale è temporalmente contestuale all’atto di deposito, secondo l’art. 7 della LR 33/2015. Resta ferma, comunque, l’attività dei consulenti per il “supporto esterno” ai funzionari, nel caso in cui se ne rivelasse la necessità.

È da escludersi pertanto, in generale, che i consulenti effettuino direttamente lo specifico controllo formale dei seguenti documenti: moduli 1 e 2 (istanza o deposito), modulo 5 (procura delegato sismico), modulo 6 (dichiarazione del progettista strutturale), modulo 7 (dichiarazione del progettista architettonico), nomina ed accettazione dell’incarico di collaudo, elenco allegati, nonché allegati e dichiarazioni senza contenuto tecnico.

Rientra viceversa nell’esame tecnico del progetto (svolto dai consulenti nella seconda fase del procedimento) il controllo di merito di alcuni moduli: modulo 8 (nel caso di sopraelevazioni), modulo 9 (dichiarazione del geologo), modulo 10 (dichiarazione dell’estensore della relazione geotecnica), modulo 12 (relazione illustrativa e sintetica), con la seguente precisazione: tali moduli sono stati introdotti dalla norma regionale, così come chiesto dai rappresentanti dei professionisti tecnici, con il duplice scopo di (1) aiutare i professionisti ad illustrare il loro lavoro rispettando al meglio tutte le previsioni normative, e di (2) aiutare chi deve esaminare il progetto ai fini del controllo tecnico; i moduli indicati non costituiscono quindi “elaborati progettuali” e non devono allora, in generale, essere oggetto di specifiche richieste di integrazione o di modifica nella fase di esame del contenuto tecnico; richieste che, viceversa, devono sempre essere riferite agli elaborati progettuali.

È possibile tuttavia ipotizzare che, a seguito delle specifiche richieste di integrazioni o modifiche sugli elaborati progettuali (disegni, relazioni, indagini geotecniche, ecc.), scaturisca anche la necessità, a cura del professionista, di modificare e ripresentare i moduli in coerenza con le modifiche progettuali.

L’esame formale: i controlli di completezza, coerenza e regolarità

Il controllo formale si effettua all’atto del deposito e consiste nel verificare:

• la completezza: la pratica deve contenere tutta la documentazione prevista dall’Allegato E. (L’accorpamento eventuale dei fascicoli deve sempre essere consentito se ne è data evidenza sulla copertina del documento che li racchiude);
• la coerenza: i moduli devono essere compilati in modo coerente con gli interventi proposti in progetto. Ad esempio, se si presenta una dichiarata nuova costruzione, le relazioni geologica e geotecnica ci devono sempre essere; se si tratta di una dichiarata sopraelevazione ci deve essere il modulo 8; se la relazione geologica e il relativo modulo 9 non sono presenti, ci deve essere il modulo 11, quale dichiarazione di esonero; i moduli 1 e 2 devono essere compilati indicando tutti i dati fondamentali relativi all’intervento e alle figure coinvolte. Il controllo di coerenza corrisponde ai poteri/doveri del funzionario che riceve la pratica;
• la regolarità: tutti i documenti devono essere firmati in originale dalle figure interessate.

In appendice è riportato un esempio di check-list per la presentazione delle pratiche e per le indicazioni da seguire per effettuare il relativo esame formale da parte dello Sportello Unico.

Nel caso di presentazione delle pratiche in formato cartaceo [tale opzione non è più consentita, a partire dall'1/12/2018: vedi il link Dal primo dicembre pratiche sismiche in Lombardia formato digitale], il controllo di completezza, coerenza e regolarità viene svolto all’atto del deposito, respingendo le pratiche non corrette. È da escludersi, in generale, l’attività di richiesta integrazioni documentali successiva al deposito: l’attestazione di avvenuto deposito (art. 7 LR 33/2015) costituisce di per sé garanzia di correttezza formale, per definizione.

Nel caso di presentazione delle pratiche attraverso il sistema telematico regionale (MUTA), nell’ambito della procedura di esame formale di completezza, coerenza e regolarità, il Sistema Informativo deve compiere tutte le operazioni di controllo (Allegato C, DGR 5001/2016, ultimo capoverso). Se ciò non avviene, la presentazione della pratica deve comunque ritenersi affetta da vizi, in quanto il rilascio della attestazione di avvenuto deposito dovrebbe essere contestuale al- la presentazione stessa, secondo il giusto principio giuridico che definisce i “depositi” e secondo il disposto della LR 33/2015, art. 7, comma 1: “All’atto del deposito della documentazione di cui all’articolo 6, comma 1, lo Sportello Unico rilascia al depositante l’attestazione dell’avvenuto deposito”. È necessario in tali casi segnalare le eventuali anomalie al gestore del Sistema Informativo Integrato, affinché le stesse siano immediatamente eliminate.

È da escludersi pertanto che i funzionari dell’ufficio tecnico competente (SUE) procedano regolarmente a inoltrare segnalazioni di carenze documentali successive al ricevimento della pratica attraverso il Sistema Informativo Integrato. Quando possibile, per i comuni in zona 2, appare più opportuno segnalare le eventuali carenze documentali nell’occasione della richiesta di integrazioni sul contenuto del progetto o del rilascio dell’autorizzazione, con valutazioni caso per caso. Tali eventuali segnalazioni relative alle carenze formali non segnalate dal Sistema Informativo non riguarderanno in ogni caso quelle informazioni con finalità statistiche contenute nel modulo 1 e nel modulo 2, quali ad esempio i dati tecnici dell’intervento della sezione 18 (tipo di intervento, sistemi costruttivi, caratteristiche geologiche del sito di intervento, ecc.), nonché i dati marginali del- le figure coinvolte, i dati riscontrabili nella pratica edilizia collegata (indirizzo, coordinate geografiche, dati catastali, ecc.), eccetera.

Ogni attività che preveda di controllare le pratiche successivamente all’atto del deposito (cartaceo o con MUTA) costituisce applicazione irregolare alle regole regionali e inutile dispendio di energie per la pubblica amministrazione e per il cittadino.

La presentazione delle pratiche attraverso le piattaforme telematiche comunali non è prevista esplicitamente dalla norma regionale [tale opzione è ora prevista, grazie al sistema di interoperabilità, a partire dall'1/12/2018: vedi il link Dal primo dicembre pratiche sismiche in Lombardia formato digitale]. In alcuni casi, tuttavia, i comuni hanno proprio implementato un sistema telematico in sostituzione di quello cartaceo. Purtroppo tali sistemi non consentono (al momento) il controllo contestuale di completezza, coerenza e regolarità e il rilascio dell’attestazione di avvenuto deposito (LR 33/2015, art. 7). Si viene dunque a generare un notevole dispendio di energia, perché l’uso di tali piattaforme comunali costringono i funzionari e i cittadini a interfacciarsi tra loro mediante scambi documentali, con modalità diverse e di dubbia validità ed efficacia in ciascun comune della Lombardia. Fino a quando il sistema MUTA non entrerà in vigore in modo esclusivo, per i comuni in zona 2 appare più opportuno segnalare (quando possibile) le eventuali carenze documentali soltanto nell’occasione della richiesta di integrazioni sul contenuto del progetto o del rilascio dell’autorizzazione.

Il consulente strutturista esaminatore del contenuto tecnico dei progetti dovrebbe fare in modo che i funzionari del SUE recepiscano le modalità di controllo sopra indicate, indirizzando verso piattaforme in grado di attestare l’avvenuto deposito (MUTA), oppure (se in regime di proroga) verso la modalità cartacea con controllo allo Sportello Unico dell’Edilizia e contestuale rilascio di attestazione di avvenuto deposito [l'opzione cartacea non è più consentita, a partire dall'1/12/2018: vedi il link Dal primo dicembre pratiche sismiche in Lombardia formato digitale].

L’esame tecnico: i controlli di conformità del progetto alle norme

Le disposizioni di Regione Lombardia prevedono che in determinati casi il progetto strutturale debba essere “esaminato” a cura dell’organo di controllo: in zona 2 per il rilascio dell’autorizzazione sismica, e nelle zone 3 e 4 per il rilascio preventivo del certificato di sopraelevazione e nel caso di sorteggio a campione a posteriori.

La fase di “esame tecnico” del progetto non si sostituisce ai compiti e alle responsabilità delle figure professionali coinvolte nell’intervento (progettista, direttore lavori e collaudatore) e non prevede l’effettuazione di approfondimenti o elaborazioni di calcolo autonome da parte dell’organo tecnico di controllo. In particolare, l’esame del progetto è regolato dalle indicazioni fornite nell’allegato F della DGR 5001/2016. Il controllo del progetto è principalmente riferito al comportamento delle opere nel caso di evento sismico (vedi anche: Linee guida per l’applicazione della DGR 5001/2016 approvate dal Consiglio dell’Ordine Ingegneri di Monza nella seduta dell’8 maggio 2017 e approvate con modifiche dalla Commissione Strutture CROIL nella seduta del 10 maggio 2017).

Il controllo è mirato a verificare (allegato F, DGR 5001):

• la completezza dei contenuti della documentazione presentata;
• la adeguatezza degli approfondimenti e delle verifiche condotte rispetto alle norme tecniche per le costruzioni ed alla pericolosità geologica del sito nel rispetto delle norme geologiche di piano;
• la congruità delle ipotesi e delle assunzioni progettuali, rispetto alle norme tecniche per le costruzioni.

Per quanto riguarda la completezza è necessario verificare che il progetto grafico delle strutture sia completo nei contenuti e cioè che sia in grado di rappresentare in modo esecutivo tutti gli interventi previsti, con riferimento alle parti principali e ai collegamenti più importanti, con riguardo al comportamento nel caso di evento sismico; inoltre, è necessario verificare che anche la relazione di calcolo sia completa e illustri il progetto degli interventi, con riferimento alle parti principali e ai collegamenti più importanti, con riguardo al comportamento nel caso di evento sismico.

Per quanto riguarda l’adeguatezza degli approfondimenti e la congruità delle ipotesi rispetto alle norme tecniche è in generale necessario controllare che nel progetto siano illustrate tutte le informazioni che consentono di verificare la conformità degli interventi alle regole stabilite nelle norme tecniche vigenti e la rispondenza del progetto alle previsioni di carattere geologico stabilite nel piano di governo del territorio, con riferimento alle parti principali e ai collegamenti più importanti, con riguardo al comportamento nel caso di evento sismico.

I controlli di “adeguatezza” e “congruità” del progetto alle norme tecniche, effettuati secondo l’allegato F della DGR 5001/2016, rappresentano la parte più importante dell’esame strutturale: è necessario caso per caso individuare se nel progetto è ben evidenziato il rispetto dei livelli di sicurezza previsti dalle norme vigenti, ma è anche importante che le modalità di controllo siano regolate dai medesimi principi e dagli stessi obiettivi, al fine di uniformare l’attività di controllo sui territori.

Nell’ambito del controllo delle parti strutturali principali e dei collegamenti più importanti, e con riferimento al comportamento globale nel caso sismico, l’esame della documentazione non è relativo alle scelte progettuali e alle possibili alternative a disposizione del progettista, bensì riguarda il controllo di conformità e di aderenza del progetto alle norme tecniche, pur con il fermo riferimento ai criteri della scienza e della tecnica delle costruzioni. In tal senso, il controllo si limita ad una valutazione di coerenza con le norme vigenti senza entrare nel merito delle scelte progettuali soggettive e dei percorsi progettuali, che restano nella sfera esclusiva di competenza e responsabilità del progettista.

È dunque necessario che il controllore richieda modifiche ai progetti oggetto di esame se riscontra il mancato rispetto di conformità delle opere previste o di alcune loro parti alle norme tecniche per le costruzioni vigenti o alle altre norme generali applicabili (DPR 380/2001, LR 33/2015, DGR 5001/2016, ecc.) e che richiami per iscritto in modo puntuale le regole progettuali disattese e i riferimenti alle norme violate.

Chi controlla il progetto deve dimostrare di aver impiegato tutte le sue capacità per evidenziare le eventuali “non conformità” sopra indicate e il suo obiettivo primario deve essere quello di fare in modo che il progettista apporti le dovute correzioni per rendere le opere “sicure” nei confronti dell’evento sismico, con i livelli di sicurezza che scaturiscono implicitamente dall’applicazione delle norme tecniche vigenti.

Anche le “incongruenze” tra gli elaborati del progetto (ad esempio tra i disegni e la relazione di calcolo) rientrano nell’ambito del controllo: le incongruenze dovrebbero, in generale, essere oggetto di richiesta di esplicito chiarimento, a meno che non siano riconducibili a “refusi” oppure a elementi che non possono modificare in alcun modo i livelli di sicurezza nel caso di evento sismico.

È da escludersi invece ogni attività del controllore mirata a “concordare” modifiche progettuali con i professionisti coinvolti nell’intervento. In sostanza, chi esamina i progetti non deve essere implicato nelle scelte progettuali, ma deve soltanto segnalare quanto potrebbe risultare in contrasto con le previsioni normative. Le modifiche, a esclusiva cura del progettista, saranno quelle che gli consentono di eliminare le non conformità e le incongruenze tra gli elaborati rilevate puntualmente nella fase di esame tecnico dal consulente strutturista.

Le richieste di integrazione

Chi controlla i progetti chiede integrazioni nei casi in cui rilevi la difformità di alcune parti progettuali rispetto alle norme tecniche per le costruzioni; oppure chiede chiarimenti nei casi in cui il progetto presenti incongruenze, carenze e aspetti di difficile interpretazione o non adeguatamente giustificati.

In particolare, nella richiesta di “integrazioni” il controllore richiama in modo puntuale le mancanze individuate, le regole progettuali disattese e i riferimenti alle norme violate; l’obiettivo della richiesta è quello di invitare il progettista ad apportare le dovute correzioni per rendere le opere “sicure” nei confronti dell’evento sismico, con i livelli di sicurezza che scaturiscono implicitamente con l’applicazione delle norme tecniche vigenti.

Per quanto riguarda invece le richieste di “chiarimenti”, il controllore può chiedere al progettista sia di illustrare le parti progettuali non descritte o di non facile comprensione, sia di chiarire talune incongruenze tra gli elaborati, sia di giustificare esplicitamente alcuni aspetti progettuali che magari il professionista (come spesso accade) aveva considerato sottintesi (ad esempio, è possibile chiedere al progettista di giustificare esplicitamente le considerazioni relative alla compatibilità del nuovo cordolo in cemento armato previsto nel progetto alla sommità delle murature in pietra esistenti, secondo le norme vigenti; oppure di dimostrare esplicitamente che le variazioni dei carichi globali non superano l’incremento del 10%, ecc.).

È possibile (e talvolta auspicabile) che sia previsto un confronto preliminare telefonico prima dell’invio della richiesta di integrazioni; confronto finalizzato ad evitare errate interpretazioni o fraintendimenti, che rischierebbero altrimenti di appesantire inutilmente il procedimento. Tuttavia, è da escludersi (salvo casi particolari) che il controllore proceda a “consultare” o “convocare” direttamente i professionisti per lo svolgimento del confronto. È infatti da evitare ogni attività del controllore mirata a “concordare” o “discutere” modifiche progettuali con i professionisti coinvolti nell’intervento. Le modifiche, a esclusiva cura del progettista, saranno quelle che gli consentono di eliminare le non conformità rilevate puntualmente nella fase di esame tecnico dal consulente strutturista e riportate nella richiesta di integrazioni.

Nella richiesta di integrazioni o chiarimenti non comparirà alcun tipo di considerazione contenente “perplessità” o “dubbi” di chi esamina il progetto relativamente al comportamento di alcune porzioni strutturali: se l’esaminatore ha dubbi o è perplesso deve trasformare le sue sensazioni in precise richieste di integrazione o chiarimento a cura del progettista.

La presentazione delle integrazioni segue le regole generali. Nelle integrazioni il professionista dovrà sempre rispondere separatamente punto per punto (rimandando se necessario alle pagine della relazione di calcolo o alle specifiche tavole grafiche), illustrando (dichiarandolo) “tutte e sole le parti oggetto di integrazione o modifica rispetto al progetto inizialmente depositato”; è importante che tale necessità sia riportata esplicitamente proprio nella richiesta di integrazioni stessa (vedi in appendice per un esempio di richiesta integrazioni). Vale la pena di segnalare che, nel caso di validità del deposito anche ai sensi dell’art. 65 (per le opere in c.a. e metalliche) ogni modifica degli elaborati progettuali dovrebbe essere accompagnata dalla relativa sottoscrizione a cura del costruttore.

Per quanto riguarda le richieste di integrazioni o chiarimenti, in generale, il principio su cui si basano le norme (LR 1/2012 e DGR 5001/2016 allegato F) è quello per cui non sia possibile formulare più di una volta le richieste per ciascuna pratica. Questo principio va inteso nel “vantaggio” del cittadino, che non deve essere gravato da richieste multiple. Se però, a seguito della prima integrazione fosse necessario un ulteriore passaggio chiarificatore, sullo stesso aspetto incluso nella prima richiesta, non è escluso che si possa procedere ad un’ulteriore richiesta in tal senso, se a vantaggio del cittadino, prima di giungere al provvedimento di diniego da parte dell’ufficio tecnico.

In ogni caso, invece, se durante l’esame tecnico sul progetto si rendesse necessario richiedere chiarimenti o integrazioni non è assolutamente possibile farlo due volte su due aspetti strutturali diversi. Cioè, in altre parole, non è possibile richiedere chiarimenti o integrazioni riguardanti aspetti progettuali che non siano già stati oggetto della prima richiesta. Questo significa che la richiesta di integrazioni deve essere assai precisa e puntuale. L’eventuale parere negativo sul pro- getto può essere motivato esclusivamente con la risposta integrativa mancata, errata o gravemente incompleta.

Le prescrizioni in sede di parere tecnico favorevole

Alla conclusione dell’esame tecnico, se il progetto risulta conforme alle norme il consulente strutturista che ha esaminato il progetto scrive il suo parere favorevole (anche a seguito di integrazioni). È possibile pensare che il parere favorevole includa “prescrizioni” relative alla successiva fase esecutiva. Ad esempio, si può prescrivere (se previsto dagli elaborati di progetto) che, “come dalle indicazioni contenute nelle conclusioni della relazione geologica allegata al progetto, in corso d’opera sia riscontrata la conformità con quanto emerso dall’indagine a cura di geologo incaricato”; oppure, il parere (e la conseguente autorizzazione sismica) può ricordare la circostanza di sottoporre ad autorizzazione le eventuali varianti che si volessero apportare al progetto in corso d’opera, nonché la necessità di procedere alla raccolta delle certificazioni sui materiali, secondo quanto previsto dalle norme tecniche, durante le lavorazioni di cantiere; oppure è possibile ricordare al collaudatore (sempre nelle prescrizioni) che deve dichiarare la sua estraneità rispetto al costruttore.

Tuttavia, è anche possibile (in determinate circostanze) che alcune carenze progettuali siano rimediate grazie a “prescrizioni” riportate in sede di parere favorevole (e quindi anche in sede di rilascio di autorizzazione), anziché essere oggetto di una vera e propria richiesta di integrazioni o chiarimenti. Questo accade quando, in assenza di altre necessità di integrazioni, la prescrizione relativa al progetto sia costituita da una richiesta chiara ed univoca, e con il rimando preciso alla responsabilità di attuarla da parte del tecnico abilitato. Ad esempio, per evitare di appesantire il procedimento per una sola richiesta, si possono prescrivere quelle esecuzioni di cantiere che pur previste dal progettista nella relazione tecnica (ad es. operazioni di ammorsamento tra pareti esistenti e di nuova esecuzione) non sono state incluse negli elaborati grafici; oppure è possibile prescrivere che, in assenza di specifica previsione in sede di progetto e nei casi più semplici, l’esecuzione di determinati elementi non strutturali e degli ancoraggi degli impianti avvenga previa verifica a cura di tecnico abilitato sotto la forza espulsiva di cui alle norme tecniche per le costruzioni.

Infine, in sede di parere favorevole, è possibile per il controllore (se ritenuto utile per dimostrare la diligenza del suo operato) indicare non soltanto “prescrizioni”, ma anche eventuali “raccomandazioni” (cioè quelle indicazioni che non possono rivestire carattere prescrittivo nello spirito dei controlli previsto dalla DGR 5001/2016): ad esempio, è possibile raccomandare l’esecuzione di “verifiche non sismiche” non individuate all’interno della relazione di calcolo (accumuli neve, verifiche di resistenza al fuoco, azioni dovute al traffico, al vento, ecc.), o segnalare, sempre nella forma di “raccomandazioni”, eventuali anomalie non direttamente connesse alla sicurezza nel caso sismico, ma che potrebbero riguardare la sicurezza non solo sismica, appunto.

L’esame del progetto: cosa controllare

Nei casi più ricorrenti, e ad esclusione di opere complesse, rilevanti o specialistiche (ponti, opere geotecniche, costruzioni isolate, ecc.) l’esame del progetto può articolarsi, ad esempio, nelle seguenti parti.

1. Verifiche del progetto (10.1, 10.2 NTC 2018)
2. Verifiche sull’edificio (7.1, 7.2, 7.3 NTC 2018)
3. Controlli sul fattore di comportamento (cap. 7 NTC 2018)
4. Verifica delle procedure connesse agli aspetti geologici (DGR 5001/2016, cap. 6 e 7.11 NTC 2018)
5. Verifica degli aspetti geotecnici e delle fondazioni (cap. 6, 7.2.5, 7.4 e 7.11 NTC 2018)
6. Controlli per le diverse tipologie strutturali (da 7.4 a 7.10 NTC 2018)
   • 6.1 Strutture in cemento armato
   • 6.2 Strutture in acciaio
   • 6.3 Strutture in legno
   • 6.4 Strutture in muratura
7. Controlli per le parti strutturali secondarie (da 7.4 a 7.10 NTC 2018)
8. Verifica degli interventi su esistente (cap. 8 NTC 2018)
   • 8.1 Interventi locali
   • 8.2 Interventi di miglioramento
   • 8.3 Interventi di adeguamento
9. Aspetti procedurali DGR 5001/2016, DPR 380/2001 (carenze documentali, integrazioni, competenza professionisti, ecc.)
10. Controlli sull’esecuzione (Allegato H DGR 5001/2016 e Cap. 11 NTC 2018)

In appendice nell'ebook sono riportate alcune esemplificazioni relative all’esame del progetto secondo i punti sopra elencati, secondo le modalità di controllo previste nella DGR 5001/2016. Nel caso di interventi edilizi particolarmente complessi, o con altezze elevate, o che possano richiedere specifiche competenze, l’esame sismico dovrebbe poter seguire uno schema differente rispetto a quello valido per le opere di normale importanza. In altre parole, la modalità di controllo qui prevista non è sempre adeguata ai diversi casi che si possono presentare.

In appendice nell'ebook sono riportate anche alcune esemplificazioni, relative ai casi più comuni, di richieste di integrazioni compatibili con quanto stabilito per le modalità di controllo nella DGR 5001/2016.

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